史学新论 l 法国殖民主义与反对世界卫生组织非洲区域办事处的斗争

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原刊于《医疗社会史研究》2016年6月第1期，如需转载，请在本号后台留言或发送电子邮件。篇幅有限，注释从略。

法国殖民主义与反对世界卫生组织非洲区域办事处的斗争

［美］ 杰西卡·皮尔森－帕特尔著

　张珊珊  译

作者简介

[美]杰西卡·皮尔森—帕特尔（Jessica Pearson-Patel），俄克拉荷马大学国际和区域研究系助理教授。主要研究领域为公共医疗卫生、去殖民化、现代欧洲等。

摘要 本文考察二战之后撒哈拉以南非洲的法国殖民政府与世界卫生组织之间的冲突。本文认为，不断演变中的法兰西殖民帝国常发现自己与1945年后不断变化的国际合作机构存在对立，尤其是在联合国内部反殖民情绪日益高涨的情况下。为了保护帝国不受诸如世界卫生组织这样的联合国机构越来越强烈的“干预”，法国殖民官员和医生建立了殖民地之间合作的新平台，如撒哈拉以南非洲技术合作委员会。20世纪50年代初期，世界卫生组织终于在非洲设立了区域办事处，该办事处很快陷入关于国际组织在殖民地领土上应发挥何种作用的政治论争。设立在法属赤道非洲首都布拉柴维尔的非洲区域办事处，不仅在成立之初所取得的成就有限，而且成为殖民政府的重要关注对象，他们担心办事处会成为帝国的不同批评者的关注焦点。

关键词 殖民主义；公共卫生；世界卫生组织；非洲

1952年，在世界卫生组织（WHO） 非洲区域委员会的第二届年会上，利比里亚总统威廉·杜伯曼（William  Tubman） 在开幕致辞中赞扬了该组织的益处：

        由于飞机和其他便捷舒适的交通工具的发展，当今世界似乎日益缩小……因此每个国家都与世界大家庭中的其他国家在健康和福祉方面的情况息息相关。正是出于这个原因，联合国非常明智地建立了世界卫生组织，世界卫生组织又创立了我们这个区域组织致力，于帮助有需要的国家改善他们的健康水平。

威廉姆·杜伯曼继而解释，他认为世界卫生组织致力于满足“人类的最基本需求”。他认为只有通过在健康领域内的合作才能达致真正和平，并建议所有成员国家全力遵循“这些机构本质秉承的原则”，以彰显他们对追求正义的支持。

许多在场人士同意他的这些看法。1950年，在撒哈拉以南非洲技术合作委员会（CTCA） 的一次会议上，来自南非的一位代表指出“没有哪个大洲比非洲更需要健康和医疗方面的进步”，撒哈拉以南非洲的两个独立国家利比里亚和南非都大力支持通过设立世界卫生组织非洲区域办事处来解决这一问题。尽管如此，非洲区域办事处的设立仍然是世界卫生组织所有区域办事处中最受争议的。在法国官员的主导下，非洲各国的殖民政府强烈反对世界卫生组织进入非洲大陆。本文将考察殖民政府反对建立世界卫生组织非洲区域办事处计划的策略，以及其行为背后的原因。分析显示，尽管战后时期如杜伯曼等人力倡理想主义，但这一时期新的国际卫生组织常常发现需要经过抗争才能正常运行。

威廉·杜伯曼

一 重新想象帝国与重新规划卫生问题的版图

法国海外帝国的结构长期建立在殖民地人民、法国殖民定居者及殖民政府之间深刻的法律、政治、社会和经济不平等的基础上。但是第二次世界大战使帝国的运行方式和殖民地可获得的权利发生了重大变化。1944年布拉柴维尔会议标志着新型法兰西帝国的出现，现在亦称之为“法兰西联邦”。1946年所有居住在帝国疆域内的殖民地人民成为法国公民，享有正式的投票权，与居住在法国本土的法国公民在法律上平等。而当一些殖民帝国开始考虑向追求独立的地区和平移交权力的方式时，法兰西联邦则试图拉近法国与其海外殖民地的关系。

在法国政治家和殖民政府重新思考法国海外帝国政治结构的同时，国际组织在重新想象能够发挥其作用的一种区域结构的形态，致力于向发展中地区的人们提供健康和福祉。世界卫生组织组织法的一条规定是要求“去权力中心化”。实际上这意味着建立由本区域专家任职的区域办事处，主要关注本区域地域内的健康问题。去权力中心化背后的动机是希望针对本地需求、在熟悉当地情况的基础上提供服务和设施。

在建立一个区域办事处之前，世界卫生组织需要界定这个地理区域。第一届世界卫生大会定义非洲区域如下： “所有北纬20度以南（相当于西到英埃苏丹西部边界、与比利时刚果的北边边界接壤，然后沿着乌干达和肯尼亚的北部边界向东，再沿着肯尼亚东部边界向南直至印度洋） 的非洲地区。” 换言之，如果设立非洲区域办事处，该办事处的范围将包括除了北非（摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯、利比亚和埃及） 以外的整个非洲大陆和部分东部非洲（包括苏丹、埃塞俄比亚和索马里）。

世界卫生组织建立的每个区域组织的事务运行都有一定的范畴，而这些区域办事处的机构框架大部分是基于世界卫生组织组织法。区域办事处不能偏离组织法中规定的要求。一旦设立，每个区域组织需成立一个由该地区的成员国家和联系成员国家代表所组成的委员会。区域组织还包括一个由区域主任负责的区域办事处，区域主任由世界卫生组织执行委员会提名、经区域委员会批准。1949年世界卫生组织已经有两个区域组织，即东南亚区域办事处和东地中海办事处，在欧洲和美洲的办事处正在设立过程中。世界卫生组织组织法规定设立区域办事处需要由一个在该区域内有政府席位的成员国提出正式申请。在非洲，这意味着尽管殖民列强可以作为这一区域组织的正式会员，但只有两个独立国家利比里亚和南非联邦能够采取行动申请设立非洲区域办事处。

而未来的世界卫生组织区域办事处在非洲有一个竞争对手，即撒哈拉以南非洲技术合作委员会，是二战后法国和英国商讨在其非洲领土和领土之间的技术合作潜力而迅速建立起来的。后来英国和法国邀请了比利时政府参加，之后罗得西亚、葡萄牙和南非也相继加入。在早期，这些殖民列强之间的技术合作比较有限，而二战的经历推进了关于公共卫生的合作会谈。撒哈拉以南非洲技术合作委员会领导的早期会议比世界卫生组织后来组织的类似性质的会议要早。撒哈拉以南非洲技术合作委员会的第一届医学会议在阿克拉（现加纳首都） 举行，随后，1948年在布拉柴维尔举行了关于睡眠疾病的会议，1949年在喀麦隆举办了营养问题会议。

撒哈拉以南非洲技术合作委员会成员国实际上与世界卫生组织非洲区域办事处发展了工作关系，但是代表们一直强调他们认为世界卫生组织对非洲生活现实状况不了解，仅从外部实行一些项目； “一开始就很明显，在撒哈拉以南非洲技术合作委员会框架下的卫生合作项目与世界卫生组织的项目重点非常不同，世界卫生组织的项目一方面更关注其全球视角，另一方面关注技术援助项目框架内的双边援助”。撒哈拉以南非洲技术合作委员会的重要性在于它是战后时期法国殖民政府能够接受的合作框架的先例。尽管表面上殖民列强正在摒弃之前更孤立的方式， 倾向于战后更多合作， 但撒哈拉以南非洲技术合作委员会很注意不得罪殖民政府，把重点放在专业技术的分享，而不是现场的协作。殖民地的卫生服务一直由殖民政府自行管理， 战后才发展了有限的精心计划的合作。正是在这一背景下， 世界卫生组织在20世纪40年代末期进入非洲。

世界卫生组织非洲区域办事处

二　保护帝国自主权

1949年2月18日，南非联邦外交部部长向世界卫生组织大会提交了建立非洲区域组织的申请。在此之前撒哈拉以南非洲技术合作委员会的南非代表团谨慎地为此项举措说明了理由。在给其他会员国的备忘录里，南非代表团首先强调国际公共舆论的重要性。他们希望通过建立区域组织向世界“表明非洲利益相关国家努力提高非洲人民健康水平的愿望，而不是拒绝非洲分享现代医学和卫生的成果”。他们同时表示希望“遵循世界其他地区公认且正在迅速实行的区域化原则，分享非洲应该分享的世界卫生组织利益，甚至可能与其他地区竞争利益”。南非代表担心拒绝建立区域办事处会招致国际社会对非洲国家的批评，世界卫生组织大会其他成员国的这种反应会造成“令人尴尬的局面”。但是为了消除殖民地各国的忧虑，南非代表团提醒其他成员国， “世界卫生组织非洲区域组织仅限于非洲成员国，不会给予非洲以外的大国干预非洲事务的直接权力”。

南非代表团认为世界卫生组织卷入非洲事务与非洲大陆未来走向有直接联系。在致撒哈拉以南非洲技术合作委员会其他成员国的备忘录里，他们写道， “既然非洲的发展直接依赖于对非洲疾病和公共卫生威胁的控制……那么我们否认非洲区域组织的重要性就是错误的”。他们继而强调，解决非洲的卫生问题对实现所有非洲大陆国家政府的抱负至关重要：

      如果设立了世界卫生组织非洲区域办事处，办事处将成为非洲发展所有问题中的一个极其重要的技术组成部分。公共卫生对于非洲所有计划（关于政策、社会、工业、农业、科学、军事和通讯） 都是至关重要的因素，这意味着区域办事处将对非洲直接或间接地发挥重要影响。

在撒哈拉以南非洲技术合作委员会的法国代表团看来，这是一个危险的提议。危险并非在于为非洲建立一个区域性卫生组织，而在于这个特殊的卫生组织可能成为为联合国其他专业部门，甚至可能是经济与社会理事会，进入非洲铺路而开启的一个先例。信件往来表明法国外交部部长已经采取措施拖延世界卫生组织在非洲设立区域办事处，并已经通过法国在伦敦、布鲁塞尔和里斯本的大使馆向其他殖民地政府呼吁。一封来自外交部的信件向南非大使馆指出了允许世界卫生组织直接而且以一种永久的方式干预非洲尚未独立的领土的危险，并指出成员国有可能会承担财政负担的风险。

法国代表团宣称推迟设立区域组织的好处在于将有足够的时间在撒哈拉以南非洲技术合作委员会框架下发展合作，从而消除世界卫生组织非洲区域办事处可能带来的潜在影响。他们甚至谈到可以考虑泛美卫生局（the Pan-American Sanitary Bureau） 类似的情况，泛美卫生局曾是一个独立组织，后来作为区域组织加入到世界卫生组织的框架内。法国海外部本身更相信撒哈拉以南非洲技术合作委员会有制衡世界卫生组织项目的潜力，但他们所担心的是世界卫生组织区域办事处“迟早” 会成功。在给外交部的信件中，法国海外部部长皮里（D.G.Pirie） 指出，撒哈拉以南非洲技术合作委员会成员应在未来的区域组织内占绝大多数席位。他建议在这种情况下，在未来的区域组织每次会议之前，撒哈拉以南非洲技术合作委员会国家应进行单独的初步讨论，作为一个团体制定战略，针对年会上将要讨论的各种问题协调出共同立场。尽管皮里更乐观地认为将来的世界卫生组织区域办事处运行可能对法国有利，但他仍然主要关注法国采取何种战略来联合其他殖民地政府反对和推迟设立世界卫生组织办事处。

然而，对于法国要求采取一致行动推迟建立世界卫生组织办事处的呼吁，其他殖民列强的代表们反应并不积极，尽管他们本质上也反对设立办事处。葡萄牙代表团担心设立世界卫生组织非洲办事处会带来成本问题，但认为由于南非政府已经采取申请措施，推迟设立办事处在实际操作上非常困难。法国驻英国大使雷内·马西格利（René Massigli） 认为考虑到利比里亚和南非对提议的支持，英国官员不可能反对设立非洲办事处。因此，事实证明，法国的努力以失败告终。1950年之后，法国只能寄希望于遏制世界卫生组织更深入地参与其所属非洲领地的政治和社会事务。

法国在非洲的殖民地

三　法国与世界卫生组织的区域机构

南非的提议被批准后，第一要务是为世界卫生组织非洲区域总部选择办公地址。由于以下原因，选择哪个城市成为棘手之事。首先，对世界卫生组织来说，选择办事处总部地址本身是一个政治选择。任何一个被选中的城市———无论是位于一个独立国家还是一块殖民地领土———都必须保证当地人民一定的生活水平，显示出对平等政治参与的承诺和对促进人权的强力支持。然而，在此基础上，总部必须位于一个拥有足够现代化设施的城市，包括稳定的邮政系统、足够的工作空间、举办会议所需的充足的酒店设施、高效的本地和国际交通网络，唯此才能支持一个真正的全球组织如世界卫生组织正常运作。在撒哈拉以南非洲的主要城市中，这些条件使可供选择的城市非常有限。

要在非洲地区建立一个区域总部，总部地点必须由该城市所属的成员国家提出申请，然后由世界卫生组织执行委员会批准。由于这一决定具有重要的政治影响，非常复杂，关于未来非洲总部选址的讨论主导了区域委员会于1951年在日内瓦举行的第一次会议。在预备会议上，南非代表团提议的城市是坎帕拉，获得了英国和罗得西亚的支持。比利时代表团深知世界卫生组织不可能接受利奥波德维尔，因此提议位于刚果河对岸的法属赤道非洲的行政首府布拉柴维尔。最后，利比里亚代表团提议自己的首都蒙罗维亚作为候选，尽管这一提议没有获得委员会其他成员国的支持。

对区域委员会来说，衡量一个城市是否能成为总部地址，要考虑到几个因素，包括没有种族歧视、良好的通讯和交通基础设施、该市在区域中的位置、世界卫生组织雇员的生活成本和房屋便利性、气候、教育及医疗设施的质量，包括针对医学研究和试验测试设施的质量。第一条标准———没有种族歧视———对约瑟夫·陶格巴（Joseph Togba） 博士率领的利比里亚代表团来说尤为重要。利比里亚是非洲地区唯一一个没有被欧洲国家殖民过的国家，作为利比里亚代表的医生和政府官员对非洲殖民领地的情况非常敏感，对参加撒哈拉以南非洲技术合作委员会的会员国常抱有敌意，因为撒哈拉以南非洲技术合作委员会不允许利比里亚加入。因此，利比里亚代表团成为区域委员会中对殖民地成员国的目标和态度的制衡力量，提醒欧洲代表团需要考虑非洲人民的利益。在关于选择未来世界卫生组织非洲区域总部的一场辩论中，陶格巴发言道：

      在关于是否建立一个区域组织的决定过程中，委员会应该牢记，非自治领土也许有朝一日会在组织中拥有代表席位。决策时应考虑到非洲人民自己的特殊利益。在非洲某些地区仍然存在着非洲人不能享有与欧洲人或其他种族人平等的待遇。因此，委员会应向总干事要求，如果建立非洲区域办事处，那么办事处总部的地址应该位于非洲人民能获得与其他种族人民平等待遇的地方。

对利比里亚代表团来说，蒙罗维亚是明显的选择：它位于非洲地区的两个独立国家之一，从欧洲和非洲其他地区都有交通设施可到达，据陶格巴所言，它具有所有候选城市中最好的人权记录。而且政府机关就在当地，无须向遥远的政府请示咨询，这能为区域办事处节省宝贵的时间。

如果蒙罗维亚被拒绝，利比里亚代表团退而求其次的选择是将总部设在法属殖民地，尽管陶格巴担心布拉柴维尔和比属刚果的利奥波德维尔之间距离太近。布拉柴维尔符合世界卫生组织要求的无种族歧视的标准，但陶格巴担心世界卫生组织雇员也许会在河对面的利奥波德维尔寻找住所和娱乐，从而致使办事处黑人雇员处境微妙。但除了距离利奥波德维尔太近之外，布拉柴维尔具有完善的通信网络，在区域内有地理优势———和所有成员国的交通都比较方便，每周有90次航班。针对其他代表团关切的布拉柴维尔高昂的生活成本问题，法国代表团称法国政府愿意提供四座装修完善的公寓供世界卫生组织雇员居住。区域委员会主任道本顿（Daubenton）博士赞扬了法国的慷慨提议，同时指出以世界卫生组织提供的薪资水平，世界卫生组织雇员无法承担在布拉柴维尔的住房费用。

法国外交部关于布拉柴维尔住房情况的备忘录向各代表团保证，当前法国政府已经在建设更加廉价的住房。备忘录还称赞新的办事处可以使用的各种科学设施，包括巴斯德研究院、一所新建医院和为法属赤道非洲移动卫生服务新建的设施。许多代表团认为考虑到生活成本，坎帕拉可能是更佳选择。坎帕拉也提供了优质的医疗设施，而且很多代表团认为那里的气候对欧洲雇员更为适宜。但是陶格巴博士发言反对选择坎帕拉，指出他之前去该城市拜访时不得不在种族主义盛行的城市约翰内斯堡和利奥波德维尔转机，而且坎帕拉的医疗设施仍存在种族隔离。

委员会关于选址的最终决定是不同代表团政治角力的结果，每个代表团都为了保证自己对委员会未来提议的一些条款获得通过而交换利益。比如，如果蒙罗维亚不能成为总部地址，利比里亚答应支持布拉柴维尔———以此来交换法国代表团在投票中支持陶格巴博士担任委员会主席，并支持蒙罗维亚成该委员会年会的下一个举办地点。法国代表团争取到了道本顿博士对布拉柴维尔的支持，条件是承诺支持道本顿继续担任区域负责人。当为区域总部的选址问题最终进行投票时，布拉柴维尔获得了3票（法国、比利时和葡萄牙），蒙罗维亚2票（利比里亚和西班牙），坎帕拉2票（英国和南非）。第二轮投票排除了蒙罗维亚，最终投票除了英国和南非，其他代表团都投给了法属赤道非洲首都布拉柴维尔。

在委员会决定了选择布拉柴维尔作为世界卫生组织非洲区域办事处未来总部的地址之后，后续工作需要法国政府提出正式申请并由世界卫生组织执行委员同意。但是允许像世界卫生组织这样的国际组织在法属非洲领土上建立机构是否属于明智之举在法国代表团内引发争议，并引发了法国外交部和海外部官员之间的激烈争论。当讨论提议法属殖民地领土在新机构获得席位的可能性时，法国政府的一些官员赞成“离你的朋友要近，但离你的敌人要更近”，但另外一些官员提出警告，世界卫生组织过于接近法属非洲帝国的一个中心可能会带来风险。

率领法国代表团参加区域委员会第一届年会的乔治· 卡桑（Georges Garcin）博士认为，“在法属领地上建立的这个区域组织中占有席位对法国有重大利益，因为公共卫生是制约非洲发展的至关重要的因素之一，而这样的机构将在这方面发挥举足轻重的作用”。但是在法属领地建立其总部的不利之处则是法国政府因此需要承担建立办事处的各种费用，因为世界卫生组织的总体预算不包括有关建立区域组织的成本。法国外交部本身赞成在布拉柴维尔设立世界卫生组织区域组织，而且在第一届年会之前就给法国代表团发了通知，它提醒代表们“从你们到达日内瓦时起，应当联合区域委员会的其他成员推动我们的目标……强调该城市的中心位置和快速发展，优秀的通信网络以及无种族歧视”。

然而，对于邀请国际组织在法属领地建立区域组织总部的提议，法国殖民地政府的一些官员并不乐观。法属赤道非洲卫生服务部的阿姆布罗兹·古尔维（Ambroise Gourvil）医生解释说，区域办事处有可能成为反对法国殖民统治的重要平台，为针对法国海外帝国的国际干预开启危险的先例。如果允许世界卫生组织在法属领地上设立区域办事处总部，他写道，“我们事实上是在给予无数人治外法权的权利，他们的来去都不受我们控制，他们未必是我们的朋友，而且有能力在这个地方制造对法国统治不利的政治气候”。古尔维认为，这些复杂情况的结果会对法国政府造成“严重困难”，“尤其是对我们在非洲的公共卫生部门良好地发挥作用形成挑战，我们的卫生部门需要信任的环境才能发挥效果”。他指出法属赤道非洲公共卫生部将会发现自己陷入非常困难的境地。古尔维进而建议不允许在法属领土上建立非洲区域组织，而且要保证“建立在离我们的领地越远的地方越好”。

法国政府最终决定， 就近密切关注世界卫生组织活动的益处超过了区域办事处可能带来的挑战， 于是法国政府提交了正式申请， 申请在布拉柴维尔设立区域办事处。世界卫生组织执行委员会接受了申请， 并在1952年7月23日由世界卫生组织总干事布罗克· 奇泽姆（Brock Chisholm） 和法国外交部部长莫里斯· 舒曼（Maurice Schuman） 签署了协议。区域办事处的建设确定很快动工。尽管协议的执行并不太麻烦， 但是伴随着决定在非洲大陆建立世界卫生组织的分支机构， 围绕着总部选址的政治闹剧为国际势力和殖民者势力之间长达十年的冲突埋下了伏笔。

由于设立区域办事处产生了诸多闹剧，卫生问题在世界卫生组织区域委员会的初期会议中很少被讨论也就不足为奇了。由于“需要厘清（世界卫生组织的） 功能，决定其活动方式，确定世界卫生组织与其他技术和区域组织的关系”，这些会议常常被高度政治化。因此，1952年在世界卫生组织非洲区域委员会第二届年会上的一次讨论中，利比里亚代表陶格巴博士祝贺其他代表团“作为医生而不是政治家” 处理了相关问题。法国代表们在给外交部的报告里提到这一言论的讽刺性，认为利比里亚代表团才是讨论“政治化” 的始作俑者，并以此攻击殖民地政府的代表。利比里亚代表经常指责其他代表组成殖民者小集团，但法国特别反驳称这种指责有误，因为世界卫生组织区域委员会的所有决定是由世界卫生组织大会批准的，而法国代表在世界卫生大会上只是少数派，受到反殖民的多数派的强力攻击。其他殖民者代表团往往乐于在区域会议的议程中保持沉默，因此利比里亚代表团很容易认定法国“领导着殖民者联盟，把缩减区域办事处的行动范围作为其首要目标”。

一些法国的医疗人员见证过世界卫生组织区域机构为卫生项目筹集更多资源的潜力，因此建议，作为一项战略，在世界卫生大会和执行委员会内部协调殖民地国家的行动来扩大区域委员会的预算权。但是档案资料中体现的主要感觉还是法国官员对世界卫生组织的怀疑。在初期会议上，利比里亚代表的攻击只是进一步证实了法国官员的预料。在第二次会议之后，法国代表团建议法国外交部和海外部极其谨慎地处理所有有关世界卫生组织的事务。他们指出非洲的殖民政府不能再认为他们在这个大陆上就像“在家” 一样。尽管殖民政府对当地事务有“直接了解”，但他们感到自己的能力现在受制于“非洲之外无能的大多数群体”。因此，法国代表团决定采取“密切监督” 世界卫生组织在该地区所有活动的战略，希望能“在我们有限的能力范围内遏制其扩展”。

非洲的殖民列强迫切感觉需要维护他们的帝国，许多代表对于让渡了如此之多的帝国自主权亦表示遗憾，事实证明要保留余下的自主权也越发困难。在第二届年会法国代表团的报告里，他们指出即使通过了决议能延缓设立公共关系官员、扩展预算的区域控制， “法国代表团也不应自欺欺人。这只能是一场付出极高代价的得不偿失的胜利”。报告继续写道：

      我们想指出，我们所有关于世界卫生组织在非洲设立办事处的担忧现在都被证实，我们认为，在不同意英国人所支持的南非观点这方面我们是正确的。他们认为“委员会并不危险，其构成几乎和撒哈拉以南非洲技术合作委员会一样。除了参与进来的利比里亚和西班牙，其他成员国都会是朋友”。现在这个观点显然完全谬误。非洲区域委员会不是撒哈拉以南非洲技术合作委员会的六个成员国加上利比里亚的化身，而是世界卫生组织六十八个成员国的化身……在这个委员会里，我们不代表第八张选票，而是第六十八张选票。

法国一直担心世界卫生组织区域办事处会对其非洲殖民地的独立和合法性构成挑战。事实很快证明法国的担心是正确的，他们将继续后悔办事处的设立，试图阻碍其运行，直到帝国的终结。

布拉柴维尔

*文中图片来自网络

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